1. La tutela, da parte dello Stato, degli strumenti audiovisivi che costituiscono beni culturali, viene anzitutto effettuata attraverso l’assoggettamento loro proprio ad un regime giuridico vincolistico. Gli strumenti culturali audiovisivi nel nostro ordinamento sono assoggettati ad una tutela non soltanto in quanto oggetto di un diritto di autore, ma anche come beni culturali. Si tratta di beni i quali sono l’espressione più moderna della scienza e della tecnica, e che, come tali, si pongono al di fuori della tradizionale tematica dei beni culturali; tuttavia, le più recenti norme innovative del settore li hanno presi espressamente in considerazione, introducendo disposizioni apposite a loro salvaguardia. Questo non esclude – pur se si tratta di disposizioni marginali e frammentarie, che devono essere fra di loro coordinate – che si possa effettuare una ricostruzione di questo istituto, sulla base della normativa vigente, armonizzando e coordinando i precetti che lo riguardano.

 

            2. Si può tuttavia parlare di tutela anche in riferimento ad una ben precisa attività dello Stato, o di altro soggetto pubblico o privato, che eserciti le correlative funzioni, che in tal modo si possono definire.

            Tale attività è giuridicamente caratterizzata. Nei diritti reali oggetto di proprietà privata il bene procura, attraverso il diritto che l’ha ad oggetto, utilità al soggetto titolare; e sotto questo riguardo è il proprietario che gode del bene stesso, traendo dal medesimo tutte quelle utilità che sono di soddisfacimento del suo privato interesse. Qualora il bene, oltre che un interesse privato, presenti una valenza pubblicistica, ed appaia idoneo a soddisfare un interesse di natura collettiva, esso, da strumento di soddisfacimento di un interesse del soggetto titolare, diventa oggetto di un’attività di quest’ultimo, che è imposta dalla legge allo scopo di garantirne la tutela e la valorizzazione. L’attività interna tra il soggetto e il bene, che forma il contenuto del diritto di proprietà – o di altri diritto reale – e che per i privati consta di una serie di facoltà che il legislatore non predetermina nei suoi contenuti, imponendo ad esse soltanto limiti esterni, acquista invece per i beni pubblici una rilevanza giuridica ben precisa, diventando oggetto di un obbligo che deriva da una predeterminazione legislativa.

            Il fatto che il bene abbia un significato culturale, e che pertanto sia in esso insito un determinato interesse pubblico, fa sì che sia invertito il rapporto che si istituisce tra il soggetto e la cosa; nel senso che anziché essere il bene ad avere una funzione strumentale nei confronti del titolare, è la conservazione della cosa, in quanto dotata di pregi culturali, che ha una posizione preminente, per cui è il soggetto che la possiede che deve porsi, se così si può dire, a suo servizio, essendo obbligato dalla legge alla sua conservazione e salvaguardia. Ogni eventuale utilità del titolare è subordinata al preminente interesse pubblico del quale il bene è portatore; onde è la sua attività che è funzionalizzata alla tutela del bene, anziché essere il bene a servire il soggetto, sulla base del diritto reale che gli spetta.

            Quando si parla di patrimonio, normalmente si fa riferimento ad entità materiali aventi un valore economico; mentre quando si fa riferimento al patrimonio culturale si indica, anziché un complesso di merci, un complesso di pregi culturali, di valori estetici o storici, o scientifici, insiti in determinate cose, che hanno un significato ideale e spirituale. I singoli beni non vengono allora in considerazione nella loro materialità, bensì per i loro pregio culturale; il che richiede che su di essi, perché tali pregi vengano salvaguardati, si esercitino corrispondenti pubblici servizi. Questo naturalmente non esclude che quei beni abbiano anche una valenza economica; significa solo che questo aspetto è secondario rispetto all’interesse pubblico che è loro connaturato. La corrispondente normativa pubblicistica ha lo scopo di salvaguardare le finalità insite nei loro pregi culturali, attraverso disposizioni che disciplinano quelle attività di interesse collettivo che essi richiedono, e che con ciò stesso derogano alle norme di diritto comune.

            La necessaria appartenenza di molte categorie di beni culturali alla pubblica amministrazione mira ad attribuirne la titolarità ad enti i quali, in quanto soggetti pubblici, sono obbligati ad esercitare un’attività pubblicistica allo scopo di salvaguardare i pregi culturali in essi insiti, attraverso strumenti sia materiali che giuridici, dei quali i privati non sono in grado di disporre. Quando tali beni appartengono alla pubblica amministrazione, allora essi sono assoggettati ad un regime giuridico il quale funzionalizza la sua attività verso scopi di interesse collettivo, valorizzandone quelle capacità giuridiche e materiali, delle quali i privati non sono in grado di disporre.

            Anche per gli strumenti audiovisivi ricorrono queste circostanze; perché esplicite norme consentono che nei loro confronti si applichino le disposizioni che concernono i beni culturali. Ed anche per tali beni l’interessamento legislativo non si esaurisce in un apposto regime vincolistico, ma si estende ad una attività di tutela e di valorizzazione, la quale può costituire un pubblico servizio di competenza dello Stato o, come vedremo, di altro ente pubblico, e che è nei suoi contenuti legislativamente disciplinata.

 

            3. Si tratta di considerare separatamente questi due distinti profili, in riferimento alla specifica tematica che concerne gli strumenti audiovisivi di interesse culturale. L’uno è il profilo, per così dire, statico, di questa tematica, che attiene al regime giuridico dei correlativi diritti reali; l’altro è il profilo, che potremmo chiamare dinamico, dell’attività di pubblico interesse che su di essi si esercita.

            La definizione generale dei beni culturali è contenuta nel 2° comma dell’art. 2 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, intitolato “ Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002 n. 137 “ ( c. d. Codice Urbani ): “ Sono beni culturali le cose immobili e mobili che … presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà. “

            Ai sensi di questa disposizione, il patrimonio culturale della Nazione, anche se non si identifica con il concetto di bene culturale – perché ha ad oggetto anche le opere dell’ingegno che si traducono in beni immateriali, come le creazioni letterarie e musicali – ha come sua componente ineliminabile un complesso di beni materialmente intesi. Il pregio culturale di un oggetto ha un valore ideale che è il presupposto di un regime giuridico differenziato rispetto ad ogni altra categoria di beni. La ragion d’essere di ogni particolare normativa che li riguardi è nel significato che la cultura presenta per la nostra collettività nazionale, così come si manifesta attraverso i beni che ne sono espressione.

            La cultura di un popolo è espressione di civiltà in quanto è parte integrante di quei valori, senza dei quali ogni comunità organizzata non può esistere. Non si tratta di valori spirituali, ma pur sempre di pregi che in certo senso gli sono strettamente affini. La cultura è una componente ineliminabile della civiltà di ogni Nazione. Da ciò il nesso inscindibile tra bene culturale e civiltà, che rende il primo caratterizzante di quest’ultima. Per ogni popolo il patrimonio culturale costituisce l’espressione della sua genialità, oltre che dei suoi costumi e del suo modo di vita; e come tale è in grado di definirne il livello di civiltà.

            Da un punto di vista dei suoi contenuti, il bene culturale è dotato di un interesse che si può, anche se solo a grandi linee, definire attraverso una schematizzazione che si presta ad essere opera di sintesi di tre categorie di concetti: dell’interesse artistico, di quello storico e di quello scientifico. Queste sono le tre categorie nelle quali può essere astrattamente scomposto l’interesse culturale proprio di certi beni.

            Nell’ambito di questa distinzione, per gli strumenti audiovisivi, il fatto di essere espressione di scienza e di tecnica, esclude che essi siano manifestazione di arte; così come la loro natura tecnica e scientifica non è ad un livello innovativo che sia tale da giustificarne una tutela quali beni culturali. Ed analoga alla condizione giuridica degli strumenti audiovisivi in senso stretto è quella degli altri strumenti tecnici, come le pellicole cinematografiche o le fotografie, che hanno una analoga funzione di riprodurre e testimoniare oggetti od eventi. Tali strumenti possono invece avere un valore in quanto testimonianza indiretta, in quanto ne riproducono il contenuto, di oggetti – o di eventi, per gli avvenimenti di carattere storico – dotati di queste categorie di pregi. L’interesse culturale degli strumenti audiovisivi è nel riprodurre e - di essere, sotto questo riguardo, con essi direttamente collegati -  oggetti o eventi che interessano la civiltà. Qualora ciò accada, essi hanno un valore che è umano e ideale.

            Gli strumenti audiovisivi possono dunque essere testimonianza di opere di interesse artistico, sia a livello letterario che di arti figurative, come di spettacoli cinematografici o teatrali, o comunque basati sulla recitazione, o musicali. Possono anche avere un interesse di carattere storico, quale riproduzione e testimonianza sia di eventi che di oggetti storicamente rilevanti. Infine, anche oggetti od eventi scientificamente significativi possono essere riprodotti o testimoniati attraverso i moderni strumenti della scienza e della tecnica.

            Tali interessi culturali possono essere presenti anche in maniera cumulativa ( ad esempio nel caso di opere letterarie le quali abbiano anche un interesse di carattere storico, o per oggetti di interesse sia storico che scientifico ).

            In quanto siano dotati di un interesse ai sensi di qualcuno fra questi molteplici profili, gli strumenti audiovisivi costituiscono beni culturali a pieno titolo. I pregi culturali sono quindi insiti non nell’oggetto audiovisivo in quanto tale, bensì nell’oggetto o evento rilevante, che viene riprodotto e testimoniato, qualunque sia la tipologia dell’interesse culturale che gli è proprio.

 

            4. Il legislatore prende dunque in considerazione i beni che di tali pregi sono dotati per il loro valore pubblicistico e collettivo, derogando, per queste ben precise ragioni, alla normativa che li riguarda, in quanto oggetto di diritti reali secondo il codice civile.

            Il regime proprio del diritto soggettivo di proprietà non è, come è noto, uniforme – nel nostro, come in ogni altro ordinamento -, ma si atteggia in maniera differenziata a seconda del tipo o categoria di proprietà. Il diritto reale di proprietà non è disciplinato in maniera univoca dal legislatore, ma attraverso distinti complessi normativi, i quali definiscono una condizione giuridica, che per i beni culturali è fortemente caratterizzata e diversa rispetto agli altri tipi di proprietà.

            Bisogna dunque distinguere una nozione sostanziale di bene culturale dall’altra che ha carattere giuridico, e che si identifica con il regime dei diritti reali corrispondenti. La prima è suscettibile di ogni approfondimento ed ha carattere universale; la seconda è invece nitida e ben precisa, ma ha carattere contingente, in quanto è condizionata dall’atteggiarsi del diritto positivo; è relativa e non assoluta, in quanto dipende dal tipo di ordinamento, dalla sua evoluzione e dal contenuto di quest’ultimo.

 

            5. Il criterio che determina l’assoggettamento ad un regime vincolistico differenziato, per gli strumenti audiovisivi che abbiano i requisiti prescritti per essere considerati beni culturali, è anzitutto quello dell’appartenenza.

            Dispone il 1° comma dell’art. 10 del Codice dei beni culturali: “Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente o istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fini di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico. “ L’appartenenza deve dunque essere riferita allo Stato, o ad altro ente territoriale minore, oppure “ ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fini di lucro. “ 

            Questa disposizione fa riferimento da un lato a requisiti sostanziali di culturalità, dall’altro ad un profilo soggettivo di appartenenza: la presenza dell’uno e dell’altro determina ipso iure l’assoggettamento dei beni, per i quali tali requisiti ricorrono, al regime giuridico proprio dei beni culturali. Il criterio sostanziale dei pregi culturali, unito a quello dell’appartenenza come sopra definito, determina l’assoggettamento dei beni stessi al regime giuridico per essi previsto. Per tali beni, l’interesse culturale loro proprio deve peraltro essere assoggettato a verifica, attraverso un giudizio tecnico effettuato da esperti, ai sensi dell’art. 12 del Codice dei beni culturali.

            Quando non ricorra per i beni culturali il requisito soggettivo di appartenenza indicato dal 1° comma dell’art. 10, il regime vincolistico sussiste qualora l’interesse culturale sia appositamente dichiarato ai sensi dell’art. 13 dello stesso Codice. Costituiscono dunque beni culturali in senso proprio e giuridico anche quegli strumenti audiovisivi, i quali, non potendo essere tali ipso iure per difetto del requisito soggettivo di appartenenza, siano oggetto di una esplicita dichiarazione di interesse culturale,sere tali ipso iure per difetto del requisito soggettivo di appartenenza – in quanto rientrino nelle categorie di cui al 3° comma dell’art. 10, che vengono espressamente specificate, fra le quali “ …b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestano interesse storico particolarmente importante; d) le cose....mobili, a chiunque appartenenti, che rivestano un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive e religiose; e) le collezioni e serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, rivestano come complesso un eccezionale interesse artistico o storico. “ (3° comma ). Fra questi oggetti vengono fatti espressamente rientrare gli strumenti audiovisivi: nell’ambito di questa più generica definizione, il 4° comma, alla lett. e), menziona espressamente, in quanto dotati dei prescritti requisiti di culturalità, “ le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i supporti audiovisivi in genere, aventi carattere di rarità e di pregio. “ Attraverso questa esplicita disposizione, gli strumenti audiovisivi entrano a pieno titolo fra gli oggetti che possono essere sottoposti, nell’ambito di questa normativa, al regime giuridico dei beni culturali. Quello che la legge ha voluto chiarire, è che anche gli strumenti audiovisivi possono essere considerati e riconosciuti come beni culturali, quando ne sussistano i relativi presupposti.      

            Il richiamo agli strumenti audiovisivi è ancora più specifico e particolareggiato ai sensi dell’art. 11 del Codice dei beni culturali. Tale norma considera, fra i beni che possono essere culturali in quanto oggetto di specifiche disposizioni di tutela, “…f) le fotografie, con relativi negativi e matrici, gli esemplari di opere cinematografiche, audiovisive o di sequenze di immagini in movimento, le documentazioni di manifestazioni, sonore o verbali, comunque realizzate, la cui produzione risalga ad oltre venticinque anni, di cui all’art. 65;…” Tali beni sono culturali, ai sensi della stessa disposizione dell’art. 11, “ qualora ne ricorrano i presupposti e condizioni, in quanto oggetto di specifiche disposizioni del presente Titolo…”

 

            6. Prima ancora che nella loro individualità, gli strumenti audiovisivi possono essere assoggettati al regime giuridico dei beni culturali in quanto inseriti in archivi, pubblici o privati. Sono dunque “ beni culturali “, così come dispone il 2° comma dell’art. 10, “…b) gli archivi e i singoli documenti dello stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;…” ( art. 10, 2° comma ).

            In tal caso, per i beni audiovisivi, è l’inserimento nell’archivio di proprietà di un ente pubblico, territoriale o meno, che determina la qualifica di bene culturale, in quanto è l’archivio stesso che è assoggettato al relativo regime. E questo deve dirsi anche se la qualifica di bene culturale permane nei beni audiovisivi pur nella loro individualità, in quanto la norma richiamata fa riferimento anche ai “ singoli documenti “. Anche se gli strumenti audiovisivi non sono certo “documenti “ in senso tradizionale, pur tuttavia un’equiparazione ai documenti veri e propri, quando vi sia tale inserimento, non può essere negata, e rientra pienamente nell’intento del legislatore. Questa è stata pertanto l’interpretazione che ne ha dato l’art. 2 del dpr. 3 maggio 2006 n. 252, contenente il Regolamento in materia di deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all’uso pubblico ( 1° comma, lett. f), nn. 1-8 ).

            Il requisito dell’inserimento nell’archivio, unitamente alla qualifica pubblicistica dei soggetti ai quali gli archivi appartengono, determina ipso iure la qualifica giuridica di bene culturale. Invece, per i beni che presentano quei requisiti, ma che non appartengono a quei soggetti publici, bensì a semplici privati, se vi sono gli stessi pregi culturali, il regime vincolistico sussiste, ma deve essere appositamente dichiarato. Ai sensi del 3° comma, lett. b) dell’art. 10, qualora gli archivi appartengano a soggetti privati, i relativi beni  possono essere vincolati attraverso la dichiarazione di interesse culturale, così come possono entrare nell’identica condizione giuridica degli archivi le “collezioni o serie di oggetti…che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, rivestano come complesso un eccezionale interesse artistico o storico; “ ( lett. e).

 

            7. Fra gli strumenti audiovisivi che sono assoggettati al regime giuridico proprio dei beni culturali archivistici, occorre considerare anche quelli che sono oggetto di deposito obbligatorio presso gli archivi. Tale deposito legale, che viene prescritto, determina l’acquisizione, da parte dello Stato, delle copie per le quali il deposito è richiesto, nonché l’assoggettamento dei beni correlativi al regime giuridico proprio delle raccolte, nelle quali tali beni vengono inseriti. E dal deposito deriva non solo il vincolo che li sottopone al regime giuridico proprio dei beni culturali archivistici, ma anche l’assoggettamento alla pubblica fruizione. L’uno e l’altro costituiscono lo scopo del deposito obbligatorio.

            Con tali modalità, attraverso le innovative disposizioni che sono state introdotte, entrano a far parte di archivi pubblici non solo oggetti del passato e non più attuali, secondo quanto tradizionalmente statuito dalla legislazione archivistica, ma anche oggetti destinati, per loro natura, ad un uso pubblico attuale, quali sono appunto gli strumenti audiovisivi. Tutto ciò innova la legislazione archivistica vigente, arricchendola di una possibilità di conservazione e di fruizione di estremo interesse e di grande rilevanza.

            Dispone la l. 15 aprile 2004 n. 106 ( “ Norme relative al deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all’uso pubblico “ ): “ Al fine di conservare la memoria della cultura e della società italiana sono oggetto di deposito obbligatorio…, i documenti destinati all’uso pubblico o fruibili mediante la lettura, l’ascolto e la visione, qualunque sia il loro processo tecnico di produzione, di edizione o di diffusione…” (art. 1, 1° comma ); “ Il deposito legale è diretto a costituire l’archivio nazionale e regionale della produzione editoriale…” (art. 1, 2° comma ); “I documenti destinati al deposito sono quelli prodotti totalmente o parzialmente in Italia…” (art. 1, 3° comma ); “ I documenti di cui al presente articolo sono depositati presso la Biblioteca nazionale centrale di Firenze e la Biblioteca nazionale centrale di Roma…” (art. 1, 4° comma ) Le varie categorie dei documenti assoggettati a tale obbligo, che sono in gran parte costituite da strumenti audiovisivi, sono, nella loro particolarità, indicati nell’art. 4. Sulle concrete modalità del deposito, e sulla fruizione dei relativi oggetti da parte della collettività, è stato emanato un apposito regolamento, con D. P. R. 3 maggio 2006 n. 252.

 

            8. Sono assoggettati alla demanialità gli strumenti audiovisivi che siano inseriti in raccolte ed archivi appartenenti ad enti territoriali autarchici (art. 53); nel qual caso l’inalienabilità è assoluta nei confronti dei soggetti, anche pubblici, estranei all’organizzazione costituita da tali soggetti pubblici (art. 53, 2° comma, art. 54, 1° e 3° comma). Fra enti pubblici territoriali le alienazioni, i trasferimenti, sono dunque invece sempre consentiti. Quando fanno parte degli archivi, il regime giuridico dei beni culturali audiovisivi è quello della più assoluta inalienabilità, e ne è ammessa solo una limitata circolazione nell’ambito dell’organizzazione territoriale autarchica.

            Per i beni culturali audiovisivi, come per qualunque altro bene culturale, l’assoggettamento alla demanialità implica anche che la pubblica amministrazione che ne è titolare possa esercitare poteri di autotutela a loro salvaguardia (art. 823 c. c., 2° comma), e che l’eventuale utilizzazione individuale, da parte dei terzi, sia consentita solo per titolo di diritto pubblico e non di diritto privato (art. 53, 2° comma, art. 823 c. c., 1° comma).

 I beni culturali audiovisivi, diversi da quelli che abbiamo ora indicati, non sono assoggettati alla demanialità ed ai vincoli che quella comporta. Tali beni possono dunque essere alienati, previa autorizzazione ministeriale, qualora appartengono ad enti pubblici territoriali e non territoriali, o a persone giuridiche private senza fine di lucro, ma non siano inseriti in raccolte ed archivi ( art. 56). L’autorizzazione può essere accordata qualora dall’alienazione non derivi danno alla loro conservazione ( art. 57, 4° comma ). Oltre all’alienazione, può essere autorizzata anche la permuta (art. 58 ). I beni audiovisivi, se non sono inseriti in archivi, non rientrano quindi fra gli oggetti che sono vincolati ad una inalienabilità assoluta, ma ne è ammessa l’alienabilità previa autorizzazione del Ministero, qualora il trasferimento consenta di conservarne la destinazione.

Bisogna dunque distinguere, ai fini dell’alienazione, fra beni audiovisivi appartenenti ad enti pubblici che fanno parte dell’organizzazione territoriale autarchica, e che sono assoggettati alla demanialità, per i quali il trasferimento è escluso – o meglio consentito soltanto all’interno della stessa organizzazione territoriale autarchica –  dalla alienabilità previa autorizzazione, che è consentita sempre, se pure con condizioni diversificate, per gli strumenti audiovisivi che non siano inseriti in raccolte ed archivi.

Per questi ultimi beni, il trasferimento può essere autorizzato soltanto quando venga mantenuto il regime vincolistico, e allo scopo di mantenerlo, come appare dal 4° comma dell’art. 57, secondo il quale “…l’autorizzazione può essere rilasciata qualora i beni medesimi non abbiano interesse per le raccolte pubbliche e dall’alienazione non derivi danno alla loro conservazione, e non ne sia menomato il pubblico godimento. “ Questa disposizione non solo fa vedere che il regime vincolistico deve essere mantenuto nonostante l’alienazione, ma anche che non è facile che l’autorizzazione sia accordata, essendo sufficiente ad escluderla la potenziale idoneità del bene ad entrare a far parte di raccolte pubbliche; il che è obiettivamente difficile che si verifichi, come astratta mancanza di potenziale idoneità. Si può anche osservare che il requisito della mancanza di un adeguato interesse culturale urta apertamente con l’obbligo di garantire, nei confronti di tali beni, la permanenza della pubblica fruizione, la quale presuppone invece un elevatissimo interesse culturale. Comunque, a prescindere da tali incongruenze, il regime del trasferimento varia dunque a seconda della titolarità dei beni medesimi, ed è diversificato su base soggettiva.

Per i beni appartenenti a persone giuridiche private senza fine di lucro, il regime di rilascio dell’autorizzazione è  assai meno rigido, perché è sufficiente che dall’alienazione “ non derivi un grave danno alla conservazione o al pubblico godimento dei beni medesimi. “ ( 5° comma dell’art. 57 ). Infine, per i beni appartenenti a soggetti privati diversi dalle persone giuridiche senza fine di lucro, è prescritto solo l’obbligo di rispettare la prelazione ( art. 60 e segg. ), e naturalmente gli obblighi di conservazione che sono connaturati a qualunque altro bene culturale.

 

9. La pubblica fruizione dei beni culturali audiovisivi è consentita soltanto quando questi facciano parte di raccolte, collezioni od archivi, che appartengano a soggetti pubblici, sia territoriali che non territoriali ( artt. 101 e 102 del Codice dei beni culturali ). Se appartengono a soggetti privati, tali beni possono invece essere assoggettati “ a visita del pubblico per scopi culturali “ solo se inseriti nelle “ collezioni dichiarate ai sensi dell’art. 13. “ ( art. 104, comma 1, lett. b). Le collezioni o serie di oggetti appartenenti a semplici privati, ai quali si riferisce questa disposizione, sono quelle previste dal 3° comma dell’art. 10, per le quali sia intervenuta la dichiarazione di cui al cit. art. 13.

La pubblica fruizione dei beni culturali audiovisivi, come di qualunque altra cosa mobile di interesse culturale, non è dunque mai consentita qualora tali beni siano posseduti nella loro individualità.

Analogamente l’uso individuale, previa concessione, dei beni culturali audiovisivi, riguarda solo i beni del demanio culturale, e quindi gli strumenti audiovisivi che siano inseriti in collezione o raccolte di archivi o biblioteche, mentre ne sono esclusi quei beni che, pur appartenendo ad enti territoriali, siano esclusi da tale inserimento, così come quelli che appartengano ad enti pubblici non territoriali o a persone giuridiche private senza fine di lucro. Si tratta di una prerogativa strettamente collegata al regime giuridico della demanialità, la quale ha un’applicazione ancora più ristretta di quella fruizione, che è consentita al pubblico nella sua generalità.

 

10. L’esportazione degli strumenti audiovisivi è esclusa qualora questi costituiscano beni già assoggettati al regime vincolistico dei beni culturali. Bisogna quindi richiamare le ipotesi nelle quali  tale vincolo sussiste, ai sensi delle disposizioni esistenti al riguardo, e che abbiamo finora considerato.

Ai sensi dell’art. 65, è inoltre vietata l’uscita dal territorio dello Stato “ dei beni, a chiunque appartenenti, che rientrino nelle categorie indicate nell’art. 10, comma 3, e che il Ministero, sentito il competente organo consultivo, abbia preventivamente individuato e, per periodi temporali definiti, abbia escluso dall’uscita, perché dannosa per il patrimonio culturale in relazione alle caratteristiche oggettive, alla provenienza, o all’appartenenza dei beni medesimi. “ ( 2° comma, lett. b). Si prescinde, attraverso questa disposizione, dal requisito dell’appartenenza a soggetti pubblici, che può determinarne un regime vincolistico, e si tiene conto unicamente dei requisiti intrinseci di tali oggetti, per escluderli dalla idoneità ad uscire dal territorio nazionale.

Il legislatore ha con ciò stesso imposto un vincolo che va al di là dell’assoggettamento al regime giuridico della culturalità. Non si è voluto ignorare il fatto che anche al di fuori dei beni  culturali che siano tali in senso proprio e giuridico altri, e forse più numerosi, ne esistono, che hanno pregi di culturalità meno intensi, ma che non devono essere dispersi, e devono invece pur sempre essere conservati al patrimonio culturale della Nazione. E’ per tali ragioni che è stato disposto che quando si intendano esportare beni i quali presentino, anche se non vincolati, un qualche interesse culturale, essi debbano essere presentati agli uffici competenti, perché l’amministrazione valuti se accordare o meno il permesso all’esportazione. In tal caso, anche la semplice culturalità come requisito sostanziale, che prescinde da qualunque accertamento che sia giuridicamente rilevante, è sufficiente a  determinare l’imposizione di un obbligo ben preciso, che peraltro risulta anche estremamente gravoso per il privato, che può essere destinatario di un divieto di esportazione.

Come appare dalle norme che abbiamo richiamato, è inoltre previsto, accanto al divieto assoluto, un divieto temporaneo di esportazione, che viene determinato caso per caso dal Ministero, in relazione a caratteristiche intrinseche dei beni culturali. Anche gli strumenti audiovisivi possono essere oggetto di divieti rientranti, come nell’obbligo di richiedere il permesso di esportazione che è genericamente indicato, anche in questa categoria, la quale anch’essa prescinde dall’assoggettamento ad una disciplina vincolistica, potendo colpire beni a chiunque appartengano. Anche in tal caso, l’interesse culturale richiesto, per consentire l’imposizione del vincolo, attiene alle caratteristiche intrinseche del bene, e deve essere valutato caso per caso dal Ministero. 

Altre ipotesi di uscita temporanea dal territorio nazionale di beni culturali audiovisivi sono quelle di cui alle lett. c) e d) del 1° comma dell’art. 67, secondo cui “ Le cose e i beni culturali indicati nell’art. 65, commi 1 e 2, lett. a), e 3 possono essere autorizzati ad uscire temporaneamente  anche quando:…c) debbano essere sottoposti ad analisi, indagini o interventi di conservazione da eseguire necessariamente all’estero; d) la loro uscita sia richiesta in attuazione di accordi culturali con istituzioni museali straniere, in regime di reciprocità e per la durata stabilita dagli accordi medesimi, e che non può essere, comunque, superiore a quattro anni. “

E’ invece categoricamente vietata l’uscita dei beni culturali audiovisivi nell’ipotesi di cui al 2° comma dell’art. 66, secondo cui “ Non possono comunque uscire:…b) i beni che costituiscono il fondo principale di una determinata ed organica sezione di un museo, pinacoteca, galleria, archivio o biblioteca o di una collezione artistica o bibliografica. “

 

11. La tutela dei beni culturali è affidata dalla Costituzione allo Stato. Dispone l’art. 117 della Costituzione: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: …s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. “ ( 2° comma )

I contenuti di tale attività sono definiti dalle disposizioni del Codice dei beni culturali. Statuisce al riguardo l’art. 3: “ La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione. “  ( 1° comma ); “ L’esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti  a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale. “ ( 2° comma ) Rientrano dunque in tale attività – che può essere riferita anche ai beni culturali audiovisivi – la dichiarazione e la verifica dell’interesse culturale ( art. 13 e art 12 ), l’attività di conservazione (artt. 29 e segg. ), nonché, fra le previsioni di tutela indiretta, l’autorizzazione per mostre ed esposizioni (art. 48, comma 1, lett. b), c) e d).

Evidentemente questa funzione è stata ritenuta di tale rilevanza dal legislatore costituzionale, da non poter essere conferita alle Regioni. Alle Regioni invece è conferita la potestà di valorizzazione, la quale ha però natura concorrente o ripartita, così che si può esercitare soltanto nell’ambito della legislazione di cornice enunciata a livello statale. Ai sensi del 3° comma dell’art. 117, spetta alle Regioni la potestà legislativa concorrente in materia di “ valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali. “ Il fatto è che la distinzione tra attività di tutela e di valorizzazione è assai labile.

La distinzione tra tutela e valorizzazione è sottile e inconsistente, anche se il legislatore vuole, nel Codice dei beni culturali, darne una definizione differenziata. La valorizzazione consiste “ nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e di fruizione pubblica del patrimonio stesso. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. “ ( art. 6, 1° comma ) Quindi la valorizzazione sarebbe un’attività più qualificata della tutela, volta a promuoverne la conoscenza, a migliorarne l’utilizzazione e la fruizione pubblica; così come comprenderebbe la promozione e il sostegno alla conservazione del patrimonio culturale. La valorizzazione sarebbe una tutela più qualificata; ma si comprende agevolmente quanto questa distinzione sia, all’atto pratico, difficile.

In attuazione del precetto costituzionale, il Codice dei beni culturali attribuisce la funzione di tutela al relativo Ministero: “ Al fine di garantire l’esercizio unitario delle funzioni di tutela, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, le funzioni stesse sono attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali…che le esercita direttamente o ne può conferire l’esercizio alle Regioni, tramite forme di intesa e coordinamento ( ai sensi dell’art. 5, commi 3 e 4 ). Sono fatte salve le funzioni già conferite alle Regioni dai commi 2 e 6 del medesimo art. 5.” ( art. 4, 1° comma ). Il 2° comma dell’art. 5, che viene richiamato, fa riferimento a “ manoscritti, autografi, carteggi, documenti, incunaboli, raccolte librarie…nonché libri, stampe e incisioni non appartenenti allo Stato”, per i quali le funzioni di tutela possono spettare alle Regioni; mentre il 6° comma fa riferimento ai beni paesaggistici.  Ed aggiunge altresì l’art. 4: “Il Ministero esercita le funzioni di tutela sui beni culturali di appartenenza statale anche se in consegna o in uso ad amministrazioni o soggetti diversi dallo Stato. “ ( 2° comma ) Con quest’ultima disposizione, l’attività di tutela, quale pubblico servizio, viene dissociato dalla proprietà del bene che ne è oggetto, e conferita allo Stato, la cui posizione preminente nell’esercizio delle correlative funzioni è fortemente valorizzata nei precetti costituzionali.

La funzione primaria di tutela dei beni culturali, e quindi anche, fra questi, di quelli audiovisivi che possiedano i requisiti prescritti per essere qualificati tali, è dunque affidata allo Stato. Tuttavia dispone l’art. 5: “Le Regioni, nonché i comuni, le città metropolitane e le province…cooperano con il Ministero nell’esercizio delle funzioni di tutela in conformità a quanto disposto dal Titolo I della Parte II del presente codice. “ ( 1° comma ) Tale cooperazione può avvenire sulla base di accordi stipulati previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni ( 3° comma ).

 Agli enti territoriali minori è dunque affidata, nell’esercizio di tali funzioni, una posizione subordinata e strumentale, la quale ha lo scopo evidente di temperare quello che potremmo chiamare il monopolio dell’esercizio di tale funzione, che è attribuito, dalle norme costituzionali, allo Stato.

 

12. Il potere di tutela dei beni culturali può tuttavia, ai sensi del 3° comma dell’art. 116 della Costituzione, essere attribuito alle Regioni a statuto ordinario nell’ambito del c. d. regionalismo asimmetrico, che menziona appunto, fra le materie che possono essere oggetto di uno specifico conferimento, quelle di cui all’art. 117, lett. s), la quale fa riferimento alla tutela dei beni culturali. I poteri delle Regioni di diritto comune potrebbero dunque anche al riguardo divenire più ampi di quelli attuali.

L’art. 116 della Costituzione prevede, nei confronti delle Regioni di diritto comune, forme particolari di autonomia, che potrebbero avvicinarle a quella delle Regioni a statuto speciale. Il 3° comma dell’art. 116 della Costituzione consente di modificare il quadro delle competenze regionali, e di avviare un procedimento volto a superare l’uniformità del loro ordinamento. Dispone tale norma: “ Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al 3° comma dell’art. 117 e le materie indicate dal 2° comma del medesimo articolo alle lett. l)…n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. “

Attraverso il regionalismo asimmetrico, così costituzionalmente definito, si amplia la competenza legislativa regionale, derogando a precetti sanciti nei confronti della generalità delle Regioni a statuto ordinario, tramite appositi atti legislativi statali approvati con una procedura rinforzata, ed indirizzati alle singole Regioni interessate, che ne abbiano fatto richiesta, e con le quali sia stato stipulato un apposito accordo. Queste non sono disposizioni che ne modificano lo statuto, non avendo l’atto statutario la capacità di definire i poteri legislativi dell’ente regionale, i quali sono predeterminati dalla Costituzione; sono invece disposizioni che modificano i precetti costituzionali attinenti alla loro autonomia legislativa, derogando, in riferimento a singole Regioni, a norme di carattere più generale, così da creare un regionalismo differenziato, entro i ben precisi confini che la Costituzione consente, anche all’interno dell’ordinamento delle Regioni di diritto comune.

Anche se la Costituzione non specifica in che debba tradursi l’ampliamento dell’autonomia, che viene accordata secondo questa particolare procedura, il testo costituzionale, nella sua generica formulazione, consente indubbiamente che ciò avvenga sia in riferimento ai poteri legislativi che a quelli amministrativi. Si deve tuttavia osservare che la procedura prevista, che finora non è mai stata esperita, appare macchinosa e complessa, ed ha un oggetto limitato. Ne è stata però auspicata l’utilizzazione, soprattutto da parte della Regione Lombardia e della Regione Veneto.

 

 

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